برگزیت، دوره انتقال و چالش‌های پیش رو

می‌دانیم که انگلستان وارد مرحله دوم مذاکرات خروج خود از اتحادیه اروپا شده است. مرحله‌ای که به‌ویژه تعیین‌کننده سازوکار و شیوه تعامل اقتصادی و تجاری انگلستان و اتحادیه اروپا پس برگزیت خواهد بود. در ضمن می‌دانیم که، بر اساس ماده 50 پیمان لیسبون،  در تاریخ 29 مارس 2019، یعنی تاریخ پایان رسمی مذاکرات خروج، انگلستان به طرف و یا کشور سوم در رابطه با اتحادیه اروپا بدل خواهد شد. درواقع، دوره انتقال مفهوم و یا سازوکاری برآمده از مفاد پیمان لیسبون نیست. بااین‌وجود به نظر می‌رسد دو طرف اروپایی و انگلیسی، بیشتر از منظر ملاحظات عمل‌گرایانه اقتصادی، در خصوص سازوکارهای کلی تحقق دوره گذار به توافق رسیده‌اند. به‌عنوان‌مثال ترزا می برای نخستین بار در جریان سخنرانی خود در شهر فلورانس در تاریخ 29 مارس 2017، به‌صورت رسمی خواستار پیش‌بینی یک دوره انتقالی پس از پایان مذاکرات خروج شد. بااین‌وجود اختلافات دو طرف مذاکرات در خصوص سازوکارهای اجرایی و قانونی دوره انتقال نیز کم شمار نیست.[1]

ایجاد یک ملت و جامعه سیاسیِ تقسیم شدت و قطبی شده پس از همه‌پرسی خروج

شاید مناسب باشد پیش از ورود به بحث دوره انتقال و مذاکرات خروج انگلستان از اتحادیه اروپا، نگاهی به سپهر سیاسی و اجتماعی انگلستان پس از همه‌پرسی خروج این کشور از اتحادیه اروپا بیفکنیم. فضایی که بر مذاکرات مرتبط با دوره گذار یا انتقال نیز اثر خواهد گذارد.  به نظر می‌رسد یکی از پیامدهای برگزیت، ایجاد دو هویت سیاسی جدید و نسبتاً باثبات در سپهر سیاسی و اجتماعی انگلستان شده است. هویت‌هایی که با عناوینِ "طرفداران ادامه حضور در اتحادیه اروپا" و یا "طرفداران خروج از اتحادیه اروپا" شناخته می‌شوند. نکته مهم اینجاست که هویت‌ها پس از شکل‌گیری به‌آسانی تغییر نمی‌کنند. در چارچوب این نگاه به نظر می‌رسد باوجود برخی نظرسنجی‌ها در خصوص وجود گرایش عمومی به انجام همه‌پرسی دوم خروج، شکاف اجتماعی و سیاسی موجود در اطراف پدیدار برگزیت قابل‌ترمیم نخواهد بود. برگزیت  درواقع به‌سرعت به عاملی مهم در ایجاد شکاف در جامعه انگلستان بدل شده است و به ساخت یابی شکافی دائم در حوزه هویت، سازمان و انتخاب سیاسی منجر شده است. این شکاف احتمالاً شکل و اهداف احزاب سیاسی را نیز تعیین خواهد کرد. در ضمن، به نظر می‌رسد، ایجاد شکاف هویتی در حوزه سیاسی و حکمرانی و در حوزه عمومی، یکی از مهم‌ترین عوامل فقدان صراحت و انسجام در خصوص نحوه مواجهه با پدیدار برگزیت و مدیریت مذاکرات خروج با اتحادیه اروپا بوده است. در این نگاه، نخست‌وزیر انگلستان درواقع به یک ملت و جامعه سیاسیِ تقسیم شدت و قطبی شده حکومت می‌کند. مسئله‌ای که مدیریت مذاکرات خروج را به مسئله‌ای جانکاه بدل ساخته است.

اصول کلی موردتوافق پیرامون دوره انتقال

برخی اصول کلی وجود دارد که در خصوص دوره انتقال موردتوافق دو طرف است. نخست آنکه، دو طرف اروپایی و انگلیسی موافقت کرده‌اند که دوره گذار، فردای 29 مارس 2019 یعنی روز پایان رسمی مذاکرات خروج آغاز شود. توافق کلی دیگر نیز آن است که دوره انتقال تا حد امکان، مبتنی بر حفظ وضع موجود در روابط دو طرف باشد تا زمان بیشتری را برای آماده شدن برای خروج کامل در اختیار اتحادیه اروپا و انگلستان قرار دهد. به‌عنوان‌مثال، مقامات بندری به زمان لازم برای گسترش کنترل‌های گمرکی نیاز دارند. دیگر آنکه در سراسر اروپا، باید زنجیره‌های عرضه باز تنظیم شوند؛ ساختارهای قانونی جدید برقرار شوند و الزامات نظارتی جدید پیش‌بینی و اعمال شوند. در این نگاه، با شرایطی خاص، انگلستان در دوره گذار در همچنان در اتحادیه گمرکی و بازار واحد حضور خواهد داشت.

اختلافات موجود پیرامون دوره انتقال

با جود توافقات کلی پیرامون شاخصه‌های دوره انتقال، حداقل در هفت حوزه میان طرف اروپایی و انگلیسی اختلاف‌نظر وجود دارد.

1-بازه زمانی دوره گذار

به نظر طرف انگلیسی مذاکرات خروج، یک دوره گذار دوساله، حداقل زمان لازم برای آماده شدن این کشور برای خروج کامل از اتحادیه اروپا است. بااین‌وجود طرف اروپایی خواستار پیش‌بینی بازه زمانی کوتاه‌تری برای دوره گذار است و مطرح کرده است که دوره انتقال نباید فراتر از 31 دسامبر سال 2020 باشد.

2-مسئله حرکت آزاد و حقوق نیروی کار

اتحادیه اروپا به‌صورت صریح ابراز داشته است که حضور در اتحادیه گمرکی و بازار واحد در دوره انتقال، مشروط به پذیرش آزادی‌های چهارگانه تصریح‌شده در مقررات اروپایی – ازجمله آزادی حرکت آزاد نیروی کار - است. در ضمن شهروندان اروپایی که در دوره گذار وارد انگلستان می‌شوند، باید واجد حقوق سایر شهروندان اروپایی باشند. دیدگاه طرف انگلیسی پیرامون مسئله حرکت آزاد و حقوق نیروی کار تا حدودی مبهم است. به‌عنوان‌مثال گرچه ظاهراً طرف انگلیسی با حرکت آزاد نیروی کار اروپایی در طول دوره گذار موافق است، ولی در خصوص حقوق شهروندان اروپایی در دوره گذار حساسیت نشان می‌دهد. به‌عنوان‌مثال، نخست‌وزیر انگلستان در جریان سفر اخیر خود به چین ابراز داشته است که اتحادیه اروپا نباید انتظار داشته باشد که حقوق شهروندان اروپایی که پس از ماه مارس 2019 یعنی پس از پایان رسمی مذاکرات خروج وارد این کشور می‌شوند با شهروندانی که پیش ‌از این تاریخ وارد انگلستان شده‌اند یکسان باشد.

3- انطباق با قوانین اصلاح‌شده اروپایی در دوره انتقال

اتحادیه اروپا اصرار دارد که انگلستان باید با هرگونه تغییری در قوانین اروپایی در دوره انتقال منطبق شود. بااین‌وجود، دولت انگلستان علاقه‌مند به پیش‌بینی سازوکارهایی است که امکان غربال کردن و یا فیلتر کردن قوانین جدید اتحادیه اروپا را برای طرف انگلیسی فراهم سازد. سازوکارهایی که از تبدیل دولت انگلستان به "دولت رعیت" اتحادیه اروپا جلوگیری کند.

4-تبدیل انگلستان از یک کشور قاعده ساز به یک کشور قاعده‌پذیر

بر اساس طرح‌های طرف اروپایی، در دوره انتقال، انگلستان مشارکتی در برسازی نهادهای اتحادیه اروپا نخواهد داشت و نماینده‌ای از این کشور عضو رسمی نهادهای اروپایی نخواهد بود. درواقع در این چارچوب، حضور انگلستان در اتحادیه اروپا در دوره انتقال، عملیاتی و نه تصمیم سازانه خواهد بود. در این مسیر، تشریک‌مساعی و تصمیم سازی انگلستان در سازمان‌ها و کمیته‌های اتحادیه اروپا در حوزه‌های مهمی چون دارو؛ مواد شیمیایی یا همکاری‌های پلیسی منتفی خواهد شد. در این نگاه طرف اروپایی، در دوره انتقال به یک معنا، انگلستان  به‌صورت داوطلبانه، از یک کشور قاعده ساز پیشرو به یک کشور قاعده‌پذیر منفعل در اتحادیه اروپا بدل خواهد شد. طرف انگلیس نیز از سوی دیگر خواستار آن شده است که صدای این کشور در طول دوره انتقال نیز در اتحادیه اروپا شنیده شود. بااین‌وجود انگلستان در خصوص این درخواست خود هنوز طرح و یا پیشنهادی را روی میز نگذارده است.

5-مذاکرات رسمی با کشورهای ثالث

انگلستان خواستار امکان‌پذیری مذاکرات رسمی تجاری با سایر کشورها در دوره انتقال است. بااین‌وجود، شورای اروپا به نمایندگی از 27 کشور عضو اتحادیه اروپا اعلام کرده است که با این درخواست طرف انگلیسی در چارچوب محدودیت‌ها و شرایط خود موافق است. ازجمله آنکه، اعمال و اجرایی کردن توافقنامه‌های تجاری جدید انگلستان با طرف‌های ثالث باید به پس از خروج کامل این کشور از اتحادیه اروپا منتقل شود.

6- مرجح بودن قوانین اروپایی بر قوانین انگلستان

اتحادیه اروپا خواستار آن است که در دوره انتقال، قوانین اتحادیه اروپا باید همان‌گونه که در سراسر اتحادیه اروپا در جریان و مؤثر است، در انگلستان نیز واجد اثر باشد. این بدان معنا خواهد بود که در دوره انتقالی نیز قوانین اتحادیه اروپا بر قوانین انگلستان مرجح خواهند بود. از دیگر سو می‌دانیم که بازگرداندن قانون سازی به مجلس عوام انگلستان یکی از مهم‌ترین اهداف خروج انگلستان از اتحادیه اروپا بوده است. حال‌آنکه پذیرش نظر طرف اروپایی به معنای به کنار گذاردن موقت برخی از برنامه‌های اصلی دولت انگلستان در لایحه خروج ازجمله برنامه محدودسازی تأثیر قوانین اروپایی و از بین بردن برتری آن‌ها بر قوانین جدید انگلستان است.

7-صلاحیت دیوان دادگستری اروپا

بر اساس موضع اتحادیه اروپا، صلاحیت کامل دیوان دادگستری اروپا، در طول دوره انتقال باقی خواهد ماند. حال‌آنکه می‌دانیم رهایی از صلاحیت دیوان دادگستری اروپا یکی از مسائل حساس در انگلستان به‌ویژه نزد برگزیتیرها است. بااین‌وجود دولت انگلستان ظاهراً مخالفتی با ایجاد نهادی ندارد که جایگزین صلاحیت‌های دیوان دادگستری اروپا در دوره انتقال شود.

نتیجه

پیچیدگی‌های مرحله دوم مذاکرات خروج ازجمله در حوزه دوره گذار یا انتقال کم نخواهد بود. به نظر می‌رسد دلیل این مسئله را پیش و بیش از  اتحادیه اروپا باید در انگلستان جستجو کرد. به‌عنوان‌مثال اخیراً در انگلستان شاهد پویشی برای مخالفت با مواضع و شرایط طرف اروپایی در برسازی سازوکارهای دوره انتقال هستیم. در سپهر سیاسی و اجتماعی انگلستان کم نیستند افرادی که مخالف دوره انتقال هستند و پذیرش شروط اتحادیه اروپا را به معنای خیانت به 17 میلیون نفر از روی دهندگان به خروج از اتحادیه اروپا می‌دانند. بااین‌وجود به نظر می‌رسد به‌ویژه از منظر ملاحظات عمل‌گرایانه اقتصادی، دو طرف مذاکرات به‌ویژه طرف انگلیسی، چاره‌ای جز توافق پیرامون سازوکارهای دوره گذار نخواهند داشت.